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去集權化的「完全執政」 方能避免五大皆輸
梁文韜 2017-08-21 00:00:00.0
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梁文韜/成功大學政治系教授

福爾摩沙住民對「完全執政」並不陌生,因為「總統」及立法機構過半數都同屬國民黨的情況在兩蔣時代是不能變的鐵律,是一種完美獨裁的展現。一年多前民進黨第一次嘗到「完全執政」的滋味,蔡英文「總統」再三強調會謙卑,支持者也相信民進黨會戒慎恐懼。不過,一年多以來,民進黨、小英「總統」、行政院長林全及其內閣,甚至立法院民進黨立委各自的支持度都同步走低,此乃黨、府、兩院四大皆輸的狀況。歸根究柢是無法擺脫國民黨完美獨裁所養成的黨國威權政治文化,而官場文化跟選舉文化也受其毒害。重點是如果民進黨不單不明白毒害之何來及其影響,反而甘之如飴,那麼將會喪失樹立進步民主模式的契機。

集權式「完全執政」的獨裁傾向

集權式的「完全執政」容易產生獨裁傾向。第一,目前半總統制底下的「總統」有著行政權的最高權威,但這不代表其要實際運用行政權力,內政上行政權力屬於行政院長。行政院長及其內閣在行使權力時,若違背民意、執政黨的方針或選舉承諾,「總統」以其權威撤換行政院長或要求行政院長撤換閣員是相當正常的。假若「總統」以「大總統」自居,那麼行政院長就成了「大總統」的幕僚甚至傀儡,當年最極端的例子是蔣介石與陳誠的關係。

第二,行政院長只有在擁有及行使該有的實權之情況下,才能權責相符地承擔施政成敗的責任,若行政院長只淪為「大總統」的幕僚,那麼不該當起「大總統」來的「總統」就只好概括承受行政院長的施政失敗或無能,這似乎剛好反映在小英「總統」及林全內閣民望愈趨接近的實況上。具體的建議是將小英「總統」主導而備受爭議的「執政決策協調機制」由常態性改為緊急機制,留在必要時再啟動,以減少「總統」對行政院在內政上的影響,否則這個不受監管的機制實際上就是在打造「大總統」集權而架空行政院權力的機制。

第三,不該由「總統」行使的內政上行政權力本該由立法院監督,但完全執政下立法院佔多數之執政黨立委若只想當行政院長的橡皮圖章,行政權力就無法得到制衡,結果是自斷手腳的立委不去擔負監督責任,其民望當然也會同步下滑。民進黨立委邱議瑩之前呼籲同黨立委「不要修理自己的官員」一席話可見國民黨集權式「完全執政」的遺害甚深,難道立委的責任不就是要代表人民好好質詢行政官員嗎?

第四,之前行政院發言人徐國勇在前瞻計畫的爭議上,竟敢公然對同黨的區域立委喊話:如果認為所屬縣市不需要建設的「就大膽講出來,行政院會來檢討是不是沒必要」。這容易被質疑是來自身兼民進黨黨主席的小英「總統」可掌握區域立委提名生殺大權的一種威脅,其實民進黨「總統」一定要像馬英九一樣堅持兼任黨主席嗎?另外,黨的常委會會議經常要求行政院官員當面提出施政報告,甚至指示官員該如何做等等的作法是恰當的嗎?

必須避免權力過分 集中的惡果

黨與兩院的分際已經開始亂套了,黨權會不會凌駕行政權而行政單位則慢慢傾向蔑視立法單位?要塑造有別於國民黨黨國一體的進步政治文化,就必須考慮朝「去集權化的完全執政」方向走。民進黨現在難得完全執政,當然會有求好心切的想法;可是,沿用馬英九集權化的模式進行則必定會適得其反。事實證明馬英九在「完全執政」下運用的「五人小組」正是要實踐高度集權,繼而體現進化後的獨裁,將自己變成為「大總統」,使得總統府長期凌駕行政院,而後來甚至被控告干預司法;另外,馬英九兼任黨主席後掌握立委提名權的結果,更令國民黨立委成了被諷為「馬意立委」的橡皮圖章。

獨裁的精髓在於不恰當的肆意集權,如果小英「總統」重蹈覆轍,不去除馬英九式集權統治,最高興的當然是正在學習當反對黨的國民黨。至少他們會認為,只要用比民進黨以往批評馬英九集權式「完全執政」更「胡鬧」的作法來「報復」,說不定就能讓國民黨重回「完全執政」。假若「完全執政」都採用集權式施政,反對方都容易傾向用最乾脆及便宜的惡意杯葛而非理性討論的方式回應,丟水球或丟什麼都只是惡搞的一種形式而已。在這種施政模式下,執政黨、總統府、兩院以及人民五大皆輸的困境將成為常態。能否學習確立完全執政下的放權模式及運用由下而上的政策制訂方式是民進黨的最大考驗。

去集權化的「完全執政」 方能避免五大皆輸

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