條約是憲法授權下的產物

為平息開放進口美國帶骨牛肉的爭議，主其事的蘇起倡言「議定書的效力與位階高於國內法」，且引用國際法「條約必須履行」（pacta sunt servanda）的原則提醒「美國的報復」。條約的確必須履行，一次戰後德國拖延和約法國遂派兵進駐強制執行，這是蘇起「報復說」之本。但議定書毫無疑問的高於國內法嗎？

涉外談判與締約權力是領土主權或管轄權下賦予「政府整體」的，其程序從交互驗證「全權證書」開始。「全權證書」既出，意味談判已獲得本國憲法的授權，爾後「政府整體」也不能反悔。大清原本派張蔭垣與劭友濂赴春帆樓談判〈馬關條約〉，卻因證書格式與授權不足被迫換人；1951年「舊金山和會」各國不承認ROC揚言抵制全權證書，美國只好以〈台北和約〉這塊補丁外掛處理，這都是涉外談判仍受國內法節制的例證。

從折衝的實質看，條約並非兩人點頭就可強推。一方面，密室談判極易屈從或暴衝，其結果易使政府倒台，條約也難以履行；另一方面，條約雖屬契約，其合意也應顧及相關國家。〈馬關條約〉導致俄德法三國干涉還遼；〈二十一條款〉讓舉國譁然暴動；蘇維埃革命政府不顧1914年協約國約定應同步行動的承諾，執意在1918年與德國簽訂〈布列斯特里托夫斯克條約〉後退出戰場，引發14國的武力干涉等等都是殷鑑。

和君主國「君主主權」不同，民主國家遵循著「國民主權」原則。總統與談判代表雖對外代表國家，卻不擁國家，其權限仍為人民所賦予，總統仍在憲法與人民之下。準此，參與談判的人不僅要負起政治責任，也要有接受法律管轄的認知。以為選舉勝利是賺得一張空白支票，將談判簡化為國安高層專擅的職權，事後宣稱「位階高於國內法」，是對現代法制精神的誤導。

套句電影《黑暗騎士》的對話：「一個人不該擁有這樣大的權力！」從政府管理面上看，即使總統也不能私派代表談判訂約，並強要不知情的政府買單。1896年李鴻章赴俄簽署防禦同盟密約，出典滿洲利益給俄國，傳言其背後有私人暗盤交易一事，證實了權力越大監督要更強的道理。今天，官員不知金融MOU，不知ECFA，政府無端延宕租稅協定，正是國家躁動之兆。

締約權是本國憲法與國際法的重疊處、也是內政與外交辯證的焦點。就本國法觀點，條約就是憲法授權下的產物，其效力與位階不得凌駕憲法。的確，〈美國憲法〉第六條：「合眾國已經締結及將要締結的一切條約，皆為全國之最高法律」（all treaties made, or which shall be made, under the authority of the United States, shall be the supreme law of the land;），表面上證實條約的效力與位階高於國內法，但那卻是寫在憲法上接受憲法授權的規定。難不成，蘇起是美國人，或台灣人也是美國人？

面對美國牛事件，怎樣談判，如何締約，已是「不分藍綠的台灣派」所應嚴肅面對的問題。